养老金改革的问题与出路

2014-03-26

对中国的养老金改革而言，更为本质和迫切的是以下两方面的改革。首先是养老金的并轨问题，其次是如何弥补养老金缺口，实现养老金的保值增值的问题。

中国目前的养老金体系面临严重危机。2013年3月中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》披露，问卷调查结果表明，近40%的人认为养老金过少，甚至不能满足生活需要。其中参加新型农村社会养老保险的人认为不能满足生活需要的态度最强烈，占到78.9%；其次是城镇居民基本养老保险的参保者，认为不能满足生活需要的占到56%。而同时参加机关事业单位养老保险的人中只有3.8%认为不能满足需要，但有53.8%的人认为完全能够满足需要。从不同养老保险制度的参加者自己对养老金的感受，可以明显地看出养老金待遇在制度上的差异，以及民众对此非常不满的现实。

渐进式延迟退休年龄政策

过去一年来，为应对养老金危机，中国社会就是否延迟退休的问题争论不休。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里明确提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，表明延迟退休的大方向已定。尽管如此，多项调查显示，民众压倒性地反对延迟退休。在人民网的调查中，这个数字是70%，中国青年报社会调查中心的数字高达94.5%。清华某位教授一句“50岁退休65岁领取养老金，中间15年，男的去养老院做园丁，女的给老人洗衣服”，更是激发了舆论的口诛笔伐。专家学者们在此问题上也是各执一词，意见分殊。

显然，很多人的看法和担忧不是没有道理的——依照工作性质、个人意愿等设定退休年龄标准，是否会让某些既得利益者堂而皇之地赖着不走呢？中国的公共服务体系不完善，婴幼儿的抚育和老年人的看护料理，大部分要靠家庭中的代际互助来完成。如果延迟退休，可能会造成年轻人不敢生孩子，老年人无人照看的情况，如何解决？

不过即便如此，在人口加速老龄化的大背景下，延迟退休可以说是大势所趋。不仅中国如此，发达国家也是如此。目前，经合组织国家的退休年龄普遍在65岁以上。2013年12月，英国政府宣布，英国人领取退休金年龄将在2030年代中推迟至68岁。与它们相比，中国目前男60岁、女55岁的退休年龄算很早了，即便推迟几年，与上述国家相比仍有比较明显的差距。

这样看来，延迟退休的问题虽然引发了高度关注，但它的答案已经呼之欲出，要研究的只是实施时机和细节而已。

养老体系应该纳入统一的框架

对中国的养老金改革而言，更为本质和迫切的是以下两方面的改革。首先是养老金的并轨问题。中国目前实行的是养老金多轨制，机关和事业单位的养老金丰厚，由国家财政统一发放；企业职工则由企业和职工本人按一定标准缴纳，农村人口参加新型农村社会养老保险，而城市既非机关和事业单位退休人员、亦非企业退休人员的人口，亦在养老保险覆盖范围内。然而后两类人群的养老金通常非常微薄，往往只有几十、几百元。

在多轨安排中，机关事业单位和企业之间的双轨制尤其惹人诟病。1993年，中国正式引入了养老保险制度，当时明确表示改革遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。然而，由于改革遇到较大阻力，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系，而继续由财政负担。按现行制度，机关和事业单位工作人员个人不缴养老金，退休后能拿到退休前工资最多90%的退休金，而企业退休人员由企业缴纳工资总额的20%，本人缴纳8%，退休后拿到的养老金月为在职工资的50-60%。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文经过研究后发现，机关、事业单位与企业间的养老金待遇差距呈拉大趋势。1999年，机关、事业单位年人均离退休费与企业之比为0.8，到2000年即迅速扩大为1.5，2004年更达到1.8。而最近几年事业单位进行绩效改革，工资上涨，导致与企业的退休金差距仍在不断增加。2013年3月社科院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》都显示，在被调查者中，75.4%的企业职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于 4000元。

在这样的背景下，人们普遍认为各种养老体系应该纳入统一的框架之中，实行大致相同的缴费水平和支付标准。这样一来，新的问题又产生了，即就高还是就低的问题。如果是把保障水平高的纳入较低的体制中，就面临着如何激发公务员和事业单位人员改革积极性的问题。事实上，养老金并轨试点早在2009年1月就在山西等5省(市)进行，但迄今几乎未得寸功。毕竟，养老金改革的主导权掌握在公职人员手上，当这些人成为改革对象时，其难度可想而知。理想化方案当然是企业养老金连年上调，追上公务员等群体的保障水平，实现高水平上的并轨，但问题是，钱从何来？

养老金出现缺口

这就牵涉到养老金改革的另一个重要问题：如何弥补养老金缺口，实现养老金的保值增值？数据表明，中国雇主和雇员养老金的缴费负担在世界上173个国家或地区中位居第13位，不但高于美国、英国，而且高于周边的日本、韩国，还高于同为金砖国家的俄罗斯、巴西、印度和南非。近年来，关于养老金亏空的话题不绝于耳，不同机构测算的养老金缺口则从1.7万亿元到18.3万亿元不等。

养老金形成缺口的原因无非有三：一是要还旧账，现在很多领取养老金的老人，之前并未足额缴纳养老金；二是公务员和事业单位现在仍不缴一分钱养老金，使养老金盘子失去了重要的供血来源；三是养老金管理不当，收益极低，甚至出现挪用的情况。

因此，中国养老金个人账户缺口，其实是将现有职工缴纳的养老金挪去支付过去未缴养老金退休人员的养老金支出，从而造成现在职工个人账户缺口。只是现在退休的人也还没有那么多，随着老龄化的加速，等到将来退休的人越来越多，这种拆东墙补西墙的做法终有一天会难以为继。

解决养老金缺口的办法

针对造成养老金亏空的三种情况，应该尽快拿出不同的解决办法。第一种情形应该由国家财政给与弥补。在早年的生产资料公有制下，劳动者的报酬是做了“必要的扣除”后的生活费，因而也无需缴纳养老金；国家则将这部分“必要的扣除”用于扩大再生产和养老支出。这种制度下，国家其实和劳动者有一个隐形契约：工人被发放很少的工资，作为交换，国家承诺把干部职工及其家属的养老送终完全包揽下来。今天，虽然养老制度已经由当年的“国家保险”变成目前的“社会保险”，但是他们当年所做的贡献不应随制度转轨而随风而逝。这些人的养老金个人账户，理应由国家予以做实。

第二种则是上述提到的养老金双轨制的问题。政府机关、事业单位工作人员不用缴纳一分钱却享受高额养老金，普通职工每月拿出收入的28%缴费，退休后的待遇却与公务员相差整整一倍。这种做法无论如何都是不合理的，解决办法是应像取缔公费医疗一样取缔机关养老金，全部参与社会统筹。

第三种情况则要复杂得多。目前的社会保险基金，除了以备不时之需的全国社保基金，大多数地方社保用于存银行、买国债，安全性当然没问题，但是，增值收益率与定期存款差不多，也是不争的事实。客观地说，依靠如此低的增值收益率，跑不赢通胀，更不可能实现政府对参保者的养老承诺。另外，上万亿养老金并不是集中在一起，而是以县市为单位分散在全国两千多个单位里，每个单位的规模很小，难以像美国那样集中起来进行投资。

面对这些问题，加大财政投入就成了解决养老金缺口的最主要出路。目前，中国社会保障支出仅占财政支出的12%，远低于发达国家30%至50%的比例。如果将财政资金30%用于社会保障资金，每年至少增加社保资金2万亿元以上，将在很大程度上缓解养老金空账的问题。全国社保基金理事会理事长戴相龙也认为，应将中央企业上交利润的20%划拨到社保基金。此外，通过发行彩票来募集养老金也是经常被提及的方法。