扩张性财政政策 今年的财政预算案已是现任财政司司长所主理的第三份，据此我们已大可推断出现届政府的理财哲学。相对于香港历史上的其它预算案，现时政府有很明显的扩张性政策倾向。在上世纪80年代，公共开支占GDP的比重曾跌至15%以下，其后也很少超越18%的界线。在1998及2003财政年度，这一比重都触及22%的红线，这分别是由当时亚洲金融风暴肆虐及沙士爆发后经济下行压力巨大所致，而不是政府故意推高比重。然而在2018年度，此比重已被提高至20.2%，2019年度政府打算把它再猛增至21.6%，此升势是有意为之的。在计划中，2020年度是21.8%，2021年度是22.5%，2022年度是22.7%，直至2023年度才容许其回落至22%的目标点。 这种刻意为之的扩张性财政政策在香港当代财政史上还没有先例。这带出了一系列问题：此种理财新政策有何优缺点？它与《基本法》有无矛盾之处？若有，当如何化解？ 扩张性财政的优缺点 香港一向是一个以自由市场为基础的资本主义社会，扩张性财政政策意味着社会更多的资源集中在政府手上。政府有它的角色要扮演，不能没有资源，零资源的无政府状态一定会出问题，比如法律不能贯彻，合理的公共建设不能进行，国家安全也不能得到维护。然而，太多的资源集中在政府手上，资源分配容易出现低效率，消费什么、生产什么都由政府说了算，政府将难以掌握到足够的资讯去为人民作决定。哈佛大学经济学教授巴罗（Robert Barro）多年前曾发表过一篇经典论文，专门探讨一个问题：政府开支占GDP的比重多大才对经济最有利，亦即最能将当地的长期经济增长率最大化。他的实证研究发现，基本上所有的国家政府开支都过高，若适当减低，会对这些国家的长期增长更有利。 按照此说，持续实施扩张性的财政政策，加重征税或用其它方法把资源集中到政府手中，让政府代替人民决定如何配置这些资源，这对香港的长远经济发展很可能有负面影响。资源集中，尤其会方便政客及利益团体的寻租活动，他们只要盯紧政府，向其施压便可。 不过，我们要辨别两种不同类型的政府或公共开支，一种是消费性的，另一种是投资性的。巴罗的研究针对的主要是政府消费性的开支，例如雇用了多少公务员，派了多少福利等。投资性的开支则是指修桥、筑路、填海等有回报的开支。两种开支有根本性的不同，在财政上，消费性开支用了便没有了，但投资性开支，将来陆续会有回报。消费性开支是不得不付出的，以尽政府的一些责任。投资性项目应否进行，决定性的原则只有一条——只要投资的社会效益折现值大于成本的折现值，便可进行。有时项目的社会效益很大，但政府却收不回经费（例如建一条道路，虽有利市民，但道路却是免费使用的），这种情况并不理想，但项目仍可进行。当然若财务上有足够的资金回报，便更没有问题。这种分类是重要的，政府的消费性开支应有严格限制，否则会减缓经济增长，但有些只有政府主导才可进行的投资性项目，往往其效益大于成本，我们应加以鼓励。 公共开支占GDP比重持续向上有违《基本法》 现时预算案的公共开支项目并没有把上述性质不同的开支区分开来，这容易引起混乱。其中一种可能出现的混乱便是对《基本法》第107条及第108条的解读。这两项条文是非常有远见的。第108条指明香港要奉行低税制，第107条则要求政府“财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”。这两项条文加起来可归纳为：公共开支或税收占GDP的比重都应维持在一个稳定的低水平，否则便违反了低税制原则，亦违反了开支增长与GDP增长相若的原则。当然，比重的短线升高，问题不大，但持续向上却有违《基本法》。要知道，撰写《基本法》时，香港公共开支占GDP的比重只有15%左右，而现时计划中的比重是22%，显然与此差距巨大。 把投资性开支从预算案收支平衡表中分拆出来 这里尚有一难题。2013至2015年间，笔者参与了政府长远财政计划工作小组的工作，主要为应对人口老龄化带来的财政压力作出建议。因此笔者深明，政府若不早作准备，将来庞大的消费性开支足以吃掉现时的储备并使政府欠下大量的债务。在人口老龄化的现实下，香港如何能满足第107及108条的要求？ 把部分投资性开支及回报从政府预算案的收支平衡表中分拆出来，亦即“缩表”，是有效的做法。那么分拆哪一部分呢？政府多年以来其实早在实行一个模式：政府投入资金搞基建，提升了一些土地的价值；又或造一些新的土地，将其卖掉，收入纳入库房。由此可见，政府在概念上就像一家“国企”，其商业模式是靠投资造地或改善土地赚钱，收入一部分用来再搞基建，一部分被政府用作消费性开支。在数值上，2019年度的基本工程开支预计为852亿港元，约占GDP的3%，但这些数值会急升，到2023年预计会高达1,389亿，超过GDP的4%。至于卖地收入，2019年度预计为1,430亿。要注意的是，有价值的土地不会从天上掉下来，要投资造地才有可用的地出卖。事实上，政府的基本工程储备基金亦已扮演着公司的部分角色，它负责基建开支，卖地收入又会注入基金之内。 倘若把此基金及其业务分拆出来，仍由政府全资拥有，只是基建开支立项时不属公共开支，卖地收入即变为公司收入，那么政府的开支或收入占GDP比重将下跌3至4个百分点，在账面上，香港的公共财政会变得更为健康。 若政府处理得当，分拆成立以基建卖地为业务的基本工程储备基金公司，那么它还可能发挥另一作用。近年香港政府的决策过程渐渐跌入过度监管的陷阱中，各种法定组织及咨询架构林立。以填海造地为例，虽然香港缺地问题迫在眉睫，但没有十多年的工夫根本过不了相关程序。填不出海来，原因在于要经过多个部门繁琐的审批，说得好听一些是做事有板有眼，重视民意，说得真实一点是官僚主义，无人愿意一力承担责任，要把责任分摊给多个组织承担。若基建与卖地同属一家由政府全资拥有的公司负责，便可借此机会去除部分过度的监管，从而促进政府的投资效率。 除了基建卖地外，“缩表”本来还有其它的途径可循。例如本年度的薪俸税估计为666亿，占公共开支的10.6%，但政府又打算宽减掉170亿元，这等于政府收了钱后又退回去，税收及开支都增加了。若是干脆减税但不搞退税，情况会简单一点。最好的情况是索性取消薪俸税，反正其数额只占政府收入10%出头，况且若香港不征薪俸税，对吸引及挽留人才都有助益。不过，这种“缩表”恐怕不可行，因为政府总是担心将来人口老龄化会使开支大增，若现在取消薪俸税，等赤字出现后重征薪俸税便困难了。
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