香港立法会议员、天大研究院特约研究员邓家彪
《区议会条例草案》已经进行刊宪及首读，笔者预计，法例审议获得议会通过的几率极高。特区政府当局经常提区议会改革要达到三个效果：维护国家安全、完善地区治理、拓宽纳才渠道。笔者参加过四次区议会选举，并当过12 年区议员，尝试以亲身参与的体会来分析上述三个效果。
一、基本之问：区议会存在价值？
从法律角度而言，《基本法》第九十七条：“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境衞生等服务”，条例中并没有提及“区议会”，故在法律上，区议会并非必须存在的组织，更没说明区议会该如何运用。个中原因，是《基本法》在草拟阶段，参考了香港当时的地区治理模式，在法律上保留了适当空间，让特区政府可根据实际情况为地区组织作出最合适的安排。
政策局提出的全港性政策，其特点是宏观的、具普遍性的、符合大多数人利益的。然而“区区有区情”，每个社区都有其独特的人口结构、经济需求、地理因素等，因此要仔细地满足不同市民的需求，就必须要建设地区与政府的沟通桥梁，让市民的需求能够有效上达特区政府，以实现良政善治的目的。
笔者以2013 年政府推行“社区重点项目计划”为例，该计划是为每区预留1 亿元拨款，以推行一至两个能回应地区需要的重点项目。当时，葵青区针对区内老龄化的问题，用该拨款增设流动牙科服务（牙科医疗车），为区内长者提供廉价的牙科医疗，纾缓长者求诊难的问题。可见，一个处于正常运作、真诚为地区服务的区议会能够起到针对本社区特点的服务功能，能够成为特区政府地区治理的重要帮手。
可惜，2019 年修例风波严重破坏了政府及区议会正常工作。在区议会无法正常运作的情况下，区议会的拨款功能便改由政府负责。由抗暴抗疫到复苏复常，即使区议会不能有效运作，香港社会和特区政府仍然整体顺畅。近大半年，由副政务司司长卓永兴带领改善市容的政府行为取得成效。那么，为何2024 年仍要产生新一届区议会？政府其实可以让区议会在2022 年届满后不再产生，因为区议会在现实和宪制上并非必要之存在。
中共中央港澳工作领导小组常务副组长、港澳办主任夏宝龙在今年四月中旬考察香港时，笔者有幸与夏主任饮早茶，席间，夏主任讲及刘邦的《大风歌》，指刘邦平定天下后，便慨叹“安得猛士守四方”，希望爱国爱港人士好像满天星一样坚守住、也服务好由乱及治的香港，区议员犹如政府的“耳朵”和“眼睛”，为政府听民意和观民情，配合和协助政府开展地区施政。夏主任的期望回答了上面为何区议会须继续存在的问题，因为改制后的区议会对地区治理水平有更大的提升，对“由乱及治、由治及兴” 有更大的制度保障。
二、12 年区议员生涯：地区治理成效不彰
过去12 年的政治气氛及区议会直选令议会出现严重的对立面，公务员多为避开争议而选择旁观，名为政治中立，实则引致拖延治理工作。在“政治中立”的影响下，公务员往往表现出迟疑、回避的态度，未能对市民提供更好服务，缺乏主动作为、敢变敢拼的作风，甚至存在谷仓效应，走程序耗时过多，却未见有成效。
笔者昔日在东涌逸东邨任12 年民选区议员(2008 年至2019年)，对地区治理深有体会，也有过认真的考察。特区政府按照各政策局和部门服务规划标准在18 区设置不同的办事处或中心进行垂直型管理，但未能整合行政力量。举例来说，逸东邨作为人口达四万人的大型公屋社区，既有房屋署进行日常屋邨管理（治安、清洁、维修、户籍），也设有社会福利署保障部办事处、劳工处就业中心，政府全额资助非政府控制的福利机构，如综合家庭服务中心、食物银行、地区精神健康中心、滥药者辅导中心等，连同一些没有政府资助的自负盈亏的志愿机构超过十家（不计教育机构）。看似面面俱到，但却资源重叠、政出多门、难以形成合力。市民以为机构社工可以提供协助，但却不得其门而入，因为行政部门按各自行政分工。于是，居民如涉及跨部门的问题，就变得求助无门，被不同单位互相推诿。又如，社区突然出现重大事件，需要结合部门行政力量调动资源应变，却往往反应迟缓或无所作为。政府部门职员甚至“鼓励”市民直接找议员求助，透过议员“发声”倒逼某部门解决问题。地权不清的社会管理或维修问题，可谓屡见不鲜。另外，受政府资助的团体也只是透过社会福利署管理，而且管理方式是放权和以信任为本，机构举办活动或招募会员时，时常出现政府投放资源重叠的问题，而且责任也欠清晰。归结起来就一个问题：究竟哪部门或官员为逸东邨社区的居民幸福和安全负责呢？相信无人能答。
特区政治体制设计原意为“行政主导”，过去一段时间，部门和公务员却树起“尊重民意”和“尊重议员”的大旗，看似事事尊重议员，实质上是推诿责任。但区议员没有行政权，连向部门和受资助机构分享居民资料的权利也没有。例如，一名区议员不可能清楚掌握社区内单亲家庭、独居老人、少数族裔等的分布，那又如何建设社区、如何精准向不同社群人士发放讯息和提供服务及支援呢？在这种情况下，良好的地区治理无从说起。
三、第五波疫情：地区行政溃败劣政
2022 年1 月至4 月，香港经历了第五波新冠疫情，数以十万计家庭的成员作为确诊者或密切接触者，在家居守十四天的隔离。其间，政府承诺提供的非医疗支援水平，完全反映地区行政的溃败劣质，恰好应验了笔者在逸东邨的体会：政出多门、无人负责、资源重叠、支援滞后。每日数万宗新确诊个案，每天数万个家庭困在家中冀望政府有信息和支援，包括应急药物和必要时的食物支援，但三月上旬之前，大部份市民体验非常差，即使只是送隔离用的手环也要等上七天才有人送（据了解，政府向物流承办商给每条手环300 港币的物流费用）。当时，有区议员希望分担防疫的支援，只要政府给予防疫装备、物资和每日的确诊资料，让区议员为该区奔走，也断然遭到政府拒绝！其他接受政府资助的机构则因疫情“闭门办公”，毫不为抗疫负责！一个区议员每天用洗楼的方式为一、二百个家庭“送上物资”并非难事，奈何，政府每个部门各自为政，缺少与地区人士或区议会之间的协作机制。因此，完善地区治理刻不容缓，现时区议会的改革方案有利加强民间协作的效力，弥补政府部门弹性不足的问题，鼓励社区热心人士发挥勇于承担的精神，建设互助合作的社区环境与氛围。
四、完善地区治理体系，夯实良政善治基础
本次区议会改革的焦点放在议员产生办法和区议会主席由地区民政专员兼任。笔者在两届区议员任期中，见证委任区议员皆是地区有杰出贡献的人士，或是有能力和志向高的政治人才，所以委任和间选对确立人才储备，为地区做出更大贡献是有真切帮助的。但是，笔者更希望就民政专员兼任区议会主席多作分析。
尽管昔日港英当局也曾经是专员兼任区议会主席，但不同之处是，民政专员不单是区议会主席，也是关爱队总队长。我们可以想象如果第五波疫情发生在2024 年，这位身兼区议会主席的民政专员既有责任统筹地区部门、整合资源和信息，更可以领导区议员和地区领袖，加上作为总队长动员驻扎在社区里的关爱队，便可以在危急时，集结和调动政府和地区的一切力量作出应对和支援。例如，前不久荃湾德士古道发生严重车祸，专员带领关爱队便实时发挥力量，在医院设立服务站支援居民。此类事例在昔日难以发生。
有评论指专员权力过大，不受节制，但专员只是首长级公务员中较初阶的人士，为了仕途，也有评比(18 区之间也会互相竞争和促进)，专员只会拼表现和政绩。加上专员层级上有总署和政策局，而架构上更有政务司副司长统筹地区事务，因此，滥权之指完全没有说服力。反而，民政专员权责并重，作为地区第一负责人位置非常清楚，专员为了拼政绩和表现，自然更需用心与其他区议员协作，借脑又借力，与地区领袖的关系更良性。同时，区议会可以加强辖下的委员会功能，就区内特定议题及项目集中讨论，协调政府与不同议员的意见，政府官员甚至可以利用闭门会议形式进行“摸底”，以坦诚的态度切实排解民生忧难。 国家主席习近平提出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”基层治理就是守在普通市民与政府的第一线，基层实，大树稳。没有良好的地区治理（基层治理），何来良政善治。习近平主席在香港回归祖国25 周年发表的七一重要讲话上提出“四点希望”，第一点便是“提高治理能力”，基本法赋予香港特区行政主导的特式，特区政府便应权责并重，有所作为，完善地区治理体系，让市民真切感受到政府“帮到你”，以便形成良好的官民互信，夯实由治及兴
