天大研究院研究员 施养正
澳门回归后面临土地资源有限，影响经济发展的挑战，需要进行旧区重整。虽然政府在2006年开始咨询工作，但进展缓慢。为保障公共利益，特区政府在2022年通过了《都市更新法律制度》，规定对楼龄超过30年或危及公共卫生和人身安全的单一或多幢分层建筑物，根据楼龄不同分为三类，设置了最低百分比，进行强拆或合并重建。
在“一国两制”框架下，澳门特别行政区管理过程中的权力运行更多依赖行政机关。基于“行政主导型”中“理性人”视角，政府在制定决策时不可能忽略对成本和利益之间的衡量，这关乎特区政府实现公共利益和进行转移支付以改善社会收入分配等方面可供利用资源总量的问题，因此澳门的代议制度在代表社会公共利益方面所发挥的功能有限。澳门在回归后经济高速发展，对城市发展和土地人才需求日益增长。但《旧区重整法律制度》起草七年因无法适应快速变化的环境而最终撤回。随着都市经济的快速发展，旧区下层居民的生活成本不断上升，引发了民众对政府管理的认同危机。
澳门回归后，城市发展面临着巨大压力，呈现“两极化”和社会结构变化。特区政府决策环境日渐复杂，甚至丧失自主决策能力。据统计，至2018年年底，澳门有4838栋30年以上的老旧建筑，对社会公共安全和特区政府公共住房建设等城市规划构成威胁。
在澳门发展中，公共利益导向受行政主导体制影响，而特区政府行政管理和社会发展与经济利益紧密相连，如何实现两者的平衡考验着特区政府施政能力。从城市发展需求和都市更新成本的关联性来看，澳门都市更新所面临的是公共利益导向的困境。
二、澳门推动都市更新进程发展的影响因素分析
都市更新是一个重要的结构性资源再分配过程，澳门在都市更新方面具有独特性。
（一）复合价值功能下的利益结构状况
西方都市更新普遍经历了“逆城市化”过程，随着城市发展加速和人口集聚，城市中心公共设施供给不足制约着居民生活水平。在基础设施逐渐完善情况下，一些大城市中心地区出现人口和工业的郊区化现象，致使原中心区域衰落，税收下降、房屋和设施失修、就业岗位减少、经济萧条、社会治安和生活环境恶化，这是西方许多国家兴起城市更新运动的重要背景。
然而，作为微型城市，市中心是澳人生活和生产活动的主要场所，多样化的功能使得市中心不会出现像欧美国家由于郊区化造成市中心经济萎缩及人口迁移的现象。澳门回归后的经济得到迅猛发展，但土地增量与人口移入的比例有明显落差，这构成了许多城市问题的核心，而过分强调城市交换价值的作用而忽略使用价值的功能也是核心问题之一。从产业结构的角度来看，第三产业是澳门经济发展的核心，但随着服务业在本地产业中所占比例不断上升，人口向市中心地区集中的趋势将更加难以改变，这也与国际上的都市更新进程发展趋势不符。金融业、文化产业、科技产业等都有一大特点，即高度集中在市中心区，生产要素趋向于集聚化。即使大力建设交通设施，也只会增加人们交通成本而使其向市中心集中活动。此外，澳门回归以后，经济的快速发展也对本地制造业的发展形成了挤压，制造业占的国民经济生产总值的比重只有0.8%，规模极为有限。
（二）政府主导发展中的分配体制问题
澳门特区政府在十多年前提出了构建服务型政府的理念，但在当时社会资源总量有限的情况下，政府理念不可避免地以效率为主，承担推动城市现代化建设的职能，实际上成为发展型政府。特区政府通过不断加强自身能力建设以完成和支援相关发展目标，主要是以推动经济发展为主要目标，因而经济增长成为政治合法性的主要来源。澳门特区政府的治理模式及社会分配体系的形成交织了服务型政府和发展型政府的特征。
博彩业是澳门的主导产业，其专营税在公共财政总收入中的比例平均在七成以上。因此，特区政府将重点放在商业区的基础设施建设，公共服务供给更加关注资本的发展，而不是对普通居民的诉求作出及时回应。当前澳门特区政府与社会的主要矛盾来自于经济快速增长带来的社会压力和对政府发展模式的转变要求。特区政府采取了转移资助的施政策略，同时加强发展基金对中小企业发展的资助，推动经济适度多元发展。然而，这些措施又进一步加剧了政府对博彩财政的依赖。
（三）社会问题的多维度性对权力结构的影响
在经济快速发展的压力下，澳门社会治安和邻里环境也受到影响，社会问题呈现拥挤、环境恶劣和大量移民潮等特征。移民群体在适应和融入当地发展过程中容易带来社会混乱，导致社区邻里缺乏安全保障和生活稳定。因此，都市更新必须维护更广泛的社会公共利益发展，注重政策制定以解决社会方面的问题。
然而，澳门面积小、土地利用高度混合，容积率限制和高昂的改造成本限制了许多创业机会，空间不足也无法支持城市通过更新物质储备、技术和社会基础设施以及服务而在发展中付出了巨大代价。据统计，在过去23年里，经特区政府新批的获得资格居留在澳门的人士历年合计75,525人。历年已经从中国内地持单程证来澳门人士则合共96,502人，另外，每年有高达10万多名外地雇员在澳门生活和工作。
市场正在不断推动城市的发展，但由于缺乏深谋远虑和有效的公共控制，带来了诸多问题，如盲目的土地投资、隔离的社会群体、旧城居住社区的物质性衰落、日益加剧的劳动力空间分隔、能源和自然资源的浪费，以及过度的流动性和城市扩张等等，都进一步加重了特区政府的管理难度。
从城市规划的目的来看，都市更新等举措都是为了实现社会公共利益和提高公共服务供给的质量。然而，这些目标实现程度会受城市发展阶段的影响，并与制度动力、经济背景和社会形态密切相关。这些因素会对公共组织的行为产生深刻影响。在澳门特区，由于这些制度机制和社会因素的影响，政府行为和动力也会因此受到约束。
三、推动澳门都市更新发展的政策建议
综上所述，澳门都市更新发展面临公共利益导向困境，原因包括产业利益、旧区功能未外移拓展，政府公共财政收入来源结构单一，以及新移民和弱势社群涌现。这是经济、政治和社会三个因素的综合结果。为解决此问题，需要从以下三方面入手。
（一）遵循公共利益属性
澳门的都市更新政策应该充分发挥特区政府作为公共权力主体的功能，推动和维护公共利益。面对物质需求的增加和环境发展压力的挑战，特区政府需要突破旧区发展的僵局。然而，现阶段政策规划的推动并未获得社会共识，甚至在遭遇社会质疑时被撤销，这种随意性严重制约都市更新的推进过程，政府的专业评估和科学决策的作用也没有得到应有的体现。
特区政府需要坚持公共利益，落实行政主导原则，确立都市更新的纲领，以实绩说服居民，增加对政府管治能力的信任。只有这样，才能确保澳门的都市更新政策顺利推进，为澳门的社会和经济发展带来更大的推动力。
（二）实施权利变换制度
权利变换制度是指在都市更新事业中，由更新单元内的土地、建筑物、他项权利或资金的所有权人或合法使用者提供相应的资源，参与或实施更新事业。更新完成后，按照其更新前的权利价值和提供的资金比例，分配更新后的建筑物及其土地的应有部分或权利金。该制度对三个方面产生影响：建立公私部门合作机制，降低更新门槛，建立公开的财产权转换机制。此外，该制度亦尊重原住户重回更新地区居住的权益，以解决土地权利复杂的问题。
参考其他地区的权利变换方法，例如台湾地区对于拆除重建类更新依急迫程度分为“迅行划定、优先划定和自行划定”三类更新单元。前两类主要由政府主导，对不同类型的更新区实施差异化的政策。在权利人同意比例达到10%时即可申请，当同意比例分别超过50%、60%及三分之二时即可立项。
（三）不断完善法律保障
为满足本地经济发展需要，需制定完善的法律保障体系。都市更新规划应结合澳门城市发展特征，对城市更新单元的定义、更新单元开发模式、开发主体等作出系统规定，并将其作为重要战略工具。此外，更新后权益的分配是权利变换制度的核心，涉及权利价值评估和实际分配。这关系到参与者共识形成和实质利益，也是未来争议的焦点。因此，在都市更新的总体规划下，需要进一步规定实施更新的门槛限制、容积奖励、融资制度、税赋减免等配套措施，明确各类规划的法律依据，平衡社会公平与经济效益，以配合都市更新的有效落实。
