天大研究院特约研究员 李武忠
2023-3-13
一、前言 海洋是食物、能源和矿产的重要来源，它不但是超过30亿人的主要蛋白质来源，也为全球提供3.5亿个与渔业有关的工作机会；水产品更被认为是减轻饥饿和营养缺乏最健康选择之一；通过海洋来推动国家发展已是大势所趋。
近年来，气候变化、海洋污染、不可持续的捕鱼和过度的沿海开发，正在威胁海洋生态系统；非法捕鱼已成为海洋的最大威胁之一。联合国粮食及农业组织（FAO）的相关报告指出，2019年全球可持续捕捞种群的比例下降至64.6%，海洋渔业资源的可持续性令人忧虑，其中非法捕鱼（IUU fishing）是造成鱼类资源枯竭的主因之一，已经威胁到全球水产品供应的长期可持续性。为此，FAO积极通过港口国措施协定（PSMA）、捕捞产品证明计划自愿准则（VGCDS）更新全球渔船、冷藏运输船和补给船记录等实施，全力遏止非法渔业活动。
二、中美“对抗”已延伸至海洋
日前，美日印澳共同举办的“四方安全对话”（ＱＵＡＤ）领袖高峰会，公然点名中国应对印度-太平洋地区95％的非法捕鱼事件负责，并提议联合运用卫星技术监控来追踪、识别和遏制非法捕捞的渔业活动（注：美国至今未加入《联合国海洋法公约》）。西方媒体也曾报导今年八月中美因“非法捕捞”在海上对峙，并发生中国渔船冲撞美国海岸警卫队巡逻船的危险举动。近日，好莱坞影星莱昂纳多·迪卡普里奥（Leonardo DiCaprio）在推特上发文，声称中国渔民不仅耗尽自己沿海的渔业资源，还大举进入其他海域从事远洋捕捞，给别国经济和可持续发展敲响警钟云云，引发中国粉丝强烈不满。《农民日报》刊登了相关文章，除对具体数据与做法予以反驳外，更指出欧美国家水产品消费，主要靠海洋捕捞和进口，问题更大（注：美国消费的海产品中有 70%到85%靠进口）。
可见，美国对中国的打压已经从金融、贸易（如对中国进口商品征收额外高额关税）、科技（如围堵中国5G外扩、成立“晶片联盟”即Chip 4对半导体技术“卡脖子”）、粮食（如将此波粮价高涨归责于中国的超买，加剧了全球粮食危机）等领域，延伸到海洋领域（如签署打击非法捕捞的国家安全备忘录，否认中国在南海的领土主权和海洋权益及“台海内海说”）。
三、非法捕鱼涉及多国
全球非法捕鱼活动猖獗，已经对世界许多地区的粮食安全和社会经济稳定构成直接威胁，也阻碍了全球海洋资源的可持续性。据估计，每年捕捞的五尾鱼中就有一尾来自非法捕捞（IUU），造成的全球经济损失高达230亿美元，部分地区甚至高达总渔获的40%，尤其西非和中西部太平洋，被认为是非法捕鱼率最高的区域。
事实上，涉及非法捕鱼行为的国家及渔业实体相当多，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）在向国会提交的关于改进国际渔业管理2021年报告中指出，有31个国家和渔业实体的船只在公海进行 IUU 捕鱼活动或兼捕受保护物种，可见打击非法捕鱼活动已不是凭哪个国家一己之力就能解决，需要通过国际社会团结合作，携手应对。
但是，根据波塞冬水产资源管理公司及“打击跨国有组织犯罪全球倡议”组织公布的 2021年各国“IUU捕捞指数”排名（注：该指数系依据40项指标，来衡量各个国家及地区对IUU 捕捞的脆弱性、普遍性和反应，评分从1到5，1为最佳，5为最差），中国大陆总体表现最差（3.86），其次为俄罗斯（3.04），中国台湾排名第六（2.88）；在非法捕鱼和虐待渔工重要帮凶的方便旗船（Ship of Flag of Convenience）管理上，表现最差前两名分别为中国大陆（4.29）和中国台湾（4.04），显示两者在非法渔业管理上确有需要改进之处（注：方便旗船是指船只的持有者，不把船只挂籍在自己的国籍，而是挂籍于其他国家，所选择的国家通常是注册费及税项低廉、可自由聘请廉价劳工，且该国无力规管非法渔业及船上的劳动状况，台湾有230艘）。
四、中国渔业现况分析及应对之策
（一）远洋渔业
近年中国配合“一带一路”倡议，组建庞大的远洋渔业船队积极走出去（现有远洋渔业企业170家，作业远洋渔船2600多艘），颇有斩获，作业海域遍及太平洋、大西洋、印度洋三大洋公海、南极海域及42个国家或地区临海，总捕捞量为224.6万吨。同时中国也积极参与国际渔业事务，并和42个国家展开渔业合作（如举办中韩渔业资源联合增殖放流活动，召开中俄渔业合作混合委员会会议、中欧渔业高级别对话、中菲及中韩渔业联合委员会会议等等）。在扩大捕鱼规模的同时，中国也积极参与国际鱼类资源养护工作，但因偶有发生中国渔船非法捕鱼纠纷（如中国船只在南大西洋被阿根廷指控非法捕捞，遭阿根廷军队击沉），却被西方媒体扩大渲染，使中国远洋渔业形象受到伤害。
远洋渔业是根据相关国际法和有关双边协议或机制对国际渔业资源进行开发利用的产业，需要捕鱼国家共同来维护。中国远洋渔业发展较晚，捕捞船队开始大规模向外拓展之际，恰逢全球鱼类资源因过度捕捞而日渐枯竭，这不能归责于中国远洋船队（此与温室气体减排争议如出一辙）。
对此，中国官方除据理力争外，应采取以下措施：
- 尽快签署迄今已有73国签署的《港口国措施协定》（PSMA），并提出具体的监控管理机制，如加大违规处罚力度，补充远洋渔业国家观察员人数，落实远洋渔船船位监测，强化远洋渔业履约评估制度，推动减船转产，严格取缔“三无”船舶，设立海上渔业争端事件应急处置机制等等；
2. 成立区域性科学管理委员会，以科学为依据进行海洋渔业管理决策，将对远洋渔业的补贴，包括税收减免、燃油补贴、船只建造补贴等，调整为资源养护补贴，以实际的行动和绩效来澄清外界的误解（注：中国官方2022年3月已颁布《远洋渔业“监管提升年”行动方案》）。
“十四五”规划的相关内容显示，绿色发展成为海洋渔业主基调，中国将发展可持续远洋渔业，远洋渔业发展策略将从数量增长转变为提质增效。中国若能在防杜非法捕鱼行动上展现渔业大国风范，推动建构海洋命运共同体，将让只会指责别人的大国相形见绌。
（二）沿近海捕捞渔业
在沿近海捕捞方面，中国为了恢复沿近海渔业种群资源，不仅实施海洋渔业资源总量管理制度，推动一连串的限额捕捞管理及伏季休禁渔制度（如长江“十年禁渔”），同时还积极设置海洋保护区、海洋牧场（已设置国家级海洋牧场示范区153个）及办理水生生物增殖放流活动（已投入增殖放流资金近10亿元人民币、放流水生生物苗种300多亿尾），推动渔业与资源保护协调发展，希望将沿近海实际捕捞量控制在1000万吨以内（注：2021年中国大陆捕捞数量为1071.24万吨，其中海洋捕捞为951.46万吨，淡水捕捞为119.78万吨），从而推动实现鱼类资源的永续利用。
（三）养殖渔业
水产养殖业一直是保障中国食物安全的重要产业，中国水产养殖产量（5394.4万吨）和捕捞产量（1295.9万吨）比例达到81∶19。预计水产养殖在中国乃至全球将持续扮演重要角色，尤其江河湖库的网箱养殖以及深远海集约化养殖（如福州“百台万吨”深远海智慧养殖项目之一——“乾动1号”、全球首艘10万吨级智慧渔业大型养殖工船“国信1号”），是未来中国水产品供给的主要增长点，希望通过生态健康养殖模式推广，走出一条生态环保的水产养殖之路。
（四）台湾远洋渔业问题
台湾于2016年已遭欧盟列入非法、未报告和无管制的捕捞渔业不合作警告（黄牌）名单，不得不在“法律架构”、“监控、控制及侦查（MCS）”、“水产品可追溯性”等方面进行改革，后历经三年多的协商才解除黄牌危机，但仍在非法捕鱼、洗渔、方便旗船、虐待外籍渔工等方面遭到国际严重关切（如遭美国列入“强迫劳动制品清单”）。
台湾始终以远洋渔业为发展主力（远洋渔业产量占总渔产量的54.5％，养殖渔业产量占28.2％），过去在水产养殖发展上曾有辉煌成果，惜因“政策偏误”、“派系恶斗”、“政治凌驾专业”等，养殖渔业优势渐失，发展陷入停滞甚至衰退。未来台湾渔业发展应该顺应趋势，调整渔业结构（以养殖为主、捕捞为辅），通过政策和财政支持，全力推动“三能”（绿能、智能、节能）水产养殖渔业，而不是具高度风险的“渔电共生”，才能为民众的粮食安全及全球鱼类资源的永续利用做出贡献。
五、结语
海洋是人类共同的资产，由于海洋管理不善造成的社会经济损失每年近1万亿美元。未来人类的福祉取决于健康的海洋，对渔业、水产养殖而言，实现蓝色经济将意味着进行深度转型，以解决污染或过度捕捞等不可持续的做法。积极养护以及确保渔业资源生生不息，需要每个国家共同行动，以携手合作替代指责对立，才能让海洋生态减缓恶化，让海洋资源逐步恢复。各国除了需要在现有海洋全球和区域法律框架下履行其义务外，更需要努力扩大可持续和透明的海产品供应链，同时采取强有力的措施，来确保有效的渔业监测和执法，并努力提高全球海洋保护区的规模、代表性、连通性和管理效率。
为了满足人类需求以及确保鱼类资源的永续发展利用，未来鱼产品供应重心将从捕鱼转移到养鱼，而亚洲一直是水产养殖的摇篮，今后也将如此，不仅中国始终以养为主，日本政府也早已将渔业发展从远洋渔业转为养殖渔业，以顺应未来渔业发展趋势。但是，水产养殖发展并不是一帆风顺，仍将面临极端气候威胁、水土资源短缺、健康种苗和饲料供应不足、收获后储存运送等节能设施待补强、气候环境威胁、病害风险、贸易障碍等等冲击，需要一一克服。
