天大研究院研究员 杨毅龙
2023-4-28
一、背景
2019年是香港政治和社会稳定遭受重大冲击的一年，但随着2020年《香港国安法》出台和2021年完善选举制度等，香港的政治生态得以快速改变。通过深度访谈（包括民建联、工联会、九龙社团联会、新界社团联会、创建力量、公民力量等）各政党代表，本文综合分析2019年后的地区治理状况，就改进基层治理提出建议。
二、反对派“夺权路线图”被拦截后的现状
自2014年“占中三丑”公开煽动“非法占领中环”（非公开渗透进校园当然更早）失败后，反对派旋即化整为零，一方面派遣大批曾经参与“非法占领”的人（简称“伞兵”）参与社区工作；另一方面，在不同专业界别（特别是医疗、卫生服务、教育、法律、会计、社会福利、工程、文化、建筑和测量等）成立大量行业会，宣传选举动员。2017年行政长官选举，反对派已经组成“民主300+”，在选举委员会1200席中占300席以上，意图左右特首选举。2019年修例风波和黑暴，令反对派在区议会选举占巨大优势。他们随后更扬言要夺取立法会控制权、否决所有议案、瘫痪特区政府运作。在特区面临宪政危机之际，中央政府和全国人大先后通过《香港国安法》和完善选举制度，从法律、立法会和选举委员会层面堵住了过往一直存在的漏洞，也摧毁了反对派的“夺权路线图”。
在政治大环境变动下，大部分反对派的头目部分潜逃海外，部分因各类刑事案件被关押。公民党、教协、支联会等一批反中乱港组织先后宣布解散。可以说，表面上一大批原本反对派用来动员支持者的政治人物和组织都被打垮。
但事实上，反对派仍暗地里活跃于不同层面。在地区工作层面，反对派前区议员及其卫星组织（包括一些居民组织和社会福利组织，为基层居民和弱势群体提供服务），在关闭办事处时已经埋下了“仇恨火种”，不少支持者被反对派洗脑，认为中央在打压他们，“悲愤地”见证反对派办事处关门；部分反对派办事处职员则改头换面，继续在地区搞活动；部分进入仍是由反对派主导的社会福利机构，以福利机构员工身份潜伏于社区，待机而发。2023年（如按时举办）区议会选举就极有可能是这一批不知名的反对派第二、三梯队的目标。在各个专业界别层面，一些反对派“工会”虽然已经解散，但他们的宣传系统仍然活跃。以医疗及卫生服务界为例，反对派按医院分区联网为单位，以手机通讯软件为媒介，经常给支持者发送一些攻击中央和特区政府、歪曲事实、抹黑国家、抵制2021立法会选举和抵制“蓝店”（爱国人士投资的商店）的讯息，此外，教育、社会福利和会计等反对派活跃的界别也存在类似情况。在网络文宣层面，反对派的“专业制作团队”仍是“非常勤奋”，以高密度、多角度方式制作各种反政府文宣，在社交媒体和手机软件广泛发布。每逢反对派的所谓纪念日（如“612”围堵立法会、“721”元朗事件和“831”太子站事件等），更会加大煽动力度，鼓动和延续其支持者的反政府情绪。
由此可见，反对派的“夺权路线图”虽然已经被打垮，但他们并没有完全被瓦解，仍在社区、行业、界别和网络舆论等层面，继续有组织、有系统地对抗中央和特区政府。不少社区和基层市民，仍在他们别有用心的煽动中生活。这些客观现实对“人心回归”工作造成一定阻碍。
故此，基层治理是“人心回归”的关键，也是从根本上处理反对派蛊惑人心的治本之策。
三、爱国爱港阵营地区群众工作的现状
自2019年黑暴分子焚烧、破坏多处爱国爱港组织办事处，以及区议会选举惨败后，爱国爱港阵营地区工作一度面临极大困难。原因在于：
- 黑暴阴影未除、士气低落。黑暴分子围殴爱国人士，加上选举落败，令部分人对前景失去信心，不少人离开地区服务行业。
- 选举落败后的经济困难和人员编制问题。200多名爱国爱港阵营前区议员和400多名助理失业，此困境持续了数月，后来在各方努力协调下才大致安顿下来。
- 大批反对派区议员离开后，由于人手、资源不足，社区服务压力加大。截至2022年7月，已有300多名区议员离职，但没有区议员的“真空区”，当区居民仍有表达诉求的刚需，部分市民只能到其他仍有区议员的办事处寻求协助，如此大大增加了留任区议员办事处的工作量。值得注意的是，特区政府给每一个区议员办事处的资助是一样的，并不会因为需要服务的人数多了而额外增拨资源，造成地区服务出现“僧多粥少”的现象。此问题在老人和弱势群体人口较多的基层社区尤为突出，加大了爱国爱港阵营的地区工作压力。
- 前程未卜。当前仍留守社区、为爱国爱港阵营开展基层工作的群体，在2023年区议会选举安排未定，以及自身就业前景不明朗的情况下，不免忧虑倘若区议会取消，自身生计和政治前途受到影响。
因此，各政党和社团对投放资源的态度谨慎。除了留任区议员和一些仍愿意继续服务社区的落选区议员提供“有限度服务”外，大家很少在“真空区”投放新资源和人员。
简而言之，爱国爱港阵营的地区力量在观望，希望等到2023年区议会选举的相关安排有了定案，再进行工作部署、调拨资源。
四、沿用2019年区议会选举办法的流弊
多年来，反对派煽动市民贼心不死，黑暴、疫情等令社会气氛欠佳，2020年至2022年疫情反复期间政府应变能力存在问题，因此，社会民情对政府极为不利。倘若2023年仍沿用旧模式举行区议会选举，选举结果将是选民的不理性情绪与埋藏已久的“不满”的综合展示，最终导致未能选举出真正“为社区、服务基层”的代表。这样一来，代议政制本身的选举意义也丧失了。
所谓选举意义，是“选贤与能，讲信修睦”，通过公平、客观、理性的方式行使民主权利，在“一国两制”和《基本法》赋予的宪制基础下，在有广泛代表性和均衡参与的原则下，产生有建设性的代表，绝非加剧社会对立和仇恨。区议会议员作为地区事务的代表，应该“去政治化”，杜绝“天天空喊政治口号”的不良歪风，集中关注与社区建设、文化、康乐体育和节日庆典等相关的项目。
不堪回首的2019年，区议会选举在一连串黑暴下举行，因屡屡遭到暴徒的恐吓骚扰，爱国爱港阵营无法正常进行选举宣传。爱国爱港阵营的支持者被孤立、辱骂、网上欺凌、被街头暴力“私了”等，也时有发生。简而言之，2019年的选举是一场不公平、在黑暴威胁下举行的不理性选举，违背了民主制度的基本精神。
故此，2023年区议会选举绝不能重蹈2019年覆辙，让选举沦为社会撕裂和矛盾激化的导火索。习近平主席在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上强调：“香港不能乱，也乱不起”，表明了稳定的重要性。因此，未来香港必须从各方面入手，稳定社会，发展经济。2021年立法会和选举委员会的产生办法得以完善后，新一届立法会和行政长官选举顺利完成。接下来，政府必须就区议会的角色、定位和产生办法早下定案，好让爱国爱港阵营的地区工作团队做好准备，开创社区和基层工作的新篇章。
五、总结与建议
综上所述，反对派的社区、行业和界别文宣工作从没有间断，部分香港市民仍被反中乱港分子“浮云蔽白日”。对比之下，爱国爱港阵营的基层群众工作则面临士气、人手和资源不足的问题。基层是“人心争夺战”的主要阵地，也是“人心回归”的关键。区议会选举是考核“人心工作”的重要指标之一。2019年黑暴和接踵而至的新冠疫情，令社会气氛欠佳，市民对政府施政表现仍是不太满意。在这样的氛围中，沿用2019年区议会选举方式产生社区和基层代表，必然会加剧社会对立。
在均衡参与、具有广泛代表性和维护社会稳定的大前提下，因时制宜完善社区和基层代表的产生办法是理所应当的。如何提升爱国爱港阵营地区工作和提升基层治理，建议如下：
1. 保留和发展爱国爱港阵营的社区影响力。有爱国爱港组织的负责人认为完善选举制度后，地区直选已经不重要，因此缩减投放在社区的人手和资源。笔者认为此做法非常危险，地区工作是长期的“人心工程”，爱国爱港阵营若因误判形势、怠慢而丢失阵地，只会让反对派进一步扩张地区影响力。不论选举制度怎样变化，爱国爱港阵营的基层群众工作不应该也不可能停止，真正需要改进的是提升工作水平，在原有工作（保住基本支持者）的基础上，加入理念和价值观元素，以专业服务和价值认同开拓新票源。
2. 确立“社区互助、大区协同”机制，改善过往区议会过分重视小区利益的弊端。过去的区议会是“选举导向”模式，参选人为了选票，往往只偏重其选区内的居民利益，缺乏大局意识，妨碍了整体规划。未来的社区和基层代表在免受“选举导向”的干扰下，可以顾全大局，从香港实际需要和长远规划出发，协助提升基层治理水平。
3. 制定客观、公平的推荐和协商机制，避免结党营私。社区和基层代表有责任把基层声音反映到政府不同部门，所以他们的产生办法必须有公信力。建议社区代表由区内居民互助委员会和业主立案法团推荐，商界代表由区内商户推荐，社区组织代表则由区内服务单位推荐，再经过特定委员会审核资格。绝不能漫无标准、私相授受。
4. 订立“连任限制”，促进社区服务和政党新老交替。过去区议会曾经出现连任多届、年过六旬的“老议员”，造成爱国爱港阵营社区代表“老龄化”形象，影响了选举竞争力；遇上反对派的青年对手，绝大多数被反对派一击即溃。因此，笔者建议社区和基层代表只能连任两次（即可任三届，约12年），从而加速行业人才流动和新老交替，为社区工作注入青年活力。
调整区域组织产生办法，杜绝民粹主义影响社区发展，只是改善特区基层治理的第一步，爱国爱港组织在“相对和平”时期，应该进行改革，增强竞争力。政府内部层面仍存在官僚主义、行政僵化、部门各自为政等问题，政府必须下决心处理，才能从基层治理上提升整个特区政府的治理水平。
