港英政府于1951年在两地边界的香港一侧设立了28平方公里的边界禁区，当时的目的是减缓日趋严重的非法入境问题。香港的普通居民，要进入边界禁区的人士也须获得香港警方签发的边界禁区通行证。时至今日，该地区处于尚未开发状态，多为林地、农地、荒地，村落散布，人迹罕至，与边界另一侧的深圳市中心地区高楼林立，形成强烈的反差。
这块连绵28平方公里的土地，面积差不多等于整个澳门特别行政区，比香港岛已开发地区面积还要大，而且紧贴着中国内地。但长期以来，这个地区的战略价值一直未受到重视。近年来，社会上逐渐有开放边界禁区的呼声。港府决定，从2012年2月15日起，分阶段逐渐开放边界禁区。但是，目前港府并没有充分认识到这个地区特殊的地理战略价值，只是把它当做香港的远郊区来规划，开放一些土地给村民自建房屋（即“丁屋”），以及做一些低密度的“乡村式开发”。
建议实施特殊签证政策
然而从珠三角整体发展看，这块地区正好是港深都市圈的中心地区，又由于历史原因保持了相对的完整性。随着“一国两制”下香港和内地的互动越来越紧密，中央政府应该和特区政府协作，将此块具有特殊价值的区域定位为香港“边界特别发展区”，并在此特定区域内对内地居民实行特殊的出入境政策。
具体操作上，这个地区由香港特区政府管辖，对内地居民实施“落地签注”政策。即凡持有效内地居民身份证和往来港澳通行证进入“边界特别发展区”，无须向相关的公安局出入境管理部门提前办理赴港签注，但须在进入“边界特别发展区”的同时出示内地身份证和往来港澳通行证，即到即签，便可在“边界特别发展区”内逗留不超过七天。申请“落地签注”的次数不限，但若香港特区政府入境处有合理怀疑，可拒绝申请者入境。内地居民如要进入“边界特别发展区”以外的香港其他区域，则须办理正常手续的赴港签注。
有助创造新经济增长点
在充份尊重自然生态、历史文化和村民权益下，“边界特别发展区”可重点发展香港的生产性专业服务业、医疗、教育、仓储服务、零售消费等，为香港经济带来新的经济增长点。其发展为香港提供自由行、CEPA以外的“一国两制”新合作模式，将香港的制度优势与内地庞大的市场结合，有利香港开拓内地市场。
港澳自由行从2003年推出后，内地访港旅客激增。由于商务签注对企业的纳税额有较高限制，不少中小型企业人员都通过自由行方式进入香港。虽然有关方式已较过去方便，但是，来往频繁、要求及时会面的商务旅客受到自由行签注办理时间、停留限制等影响，未能充份利用香港生产性专业服务业的优势。至于CEPA方面，只是让被承认资格的香港专业人士可以在内地自由开展业务，但是内地有业务洽谈需求的人士及专业人士仍须办理签注才能进入香港。因此，CEPA只是促进了人流的单向流动，这大大局限了香港生产性专业服务业发展的机会。
另外，CEPA虽然为中港合作提供了实质的政策支持，扫除了部份香港专业人士进入内地发展的制度性障碍，但是，在一些制度和法规上还存在限制。例如，法律法规及实施细则未及时出台、地方官员对新措施认识不足、两地专业服务行业在体制及规管方面有差异以致出现对接问题，以及申请手续繁复需时等，被人称为“大门开，小门未开”。同时，CEPA虽然认可部份香港的专业资格，但是并不是所有行业都适合向内地扩张。
以医生为例，医生需要相对固定的工作场所，以长期跟踪病人情况，建立良性互动的医患关系，并不适合频繁往返中港两地。因此，一旦医生到内地工作，很大程度上需要以内地作为长期的固定工作场所，这意味着他们难以为香港直接服务。香港培养医生的成本十分昂贵，如果由香港纳税人出资培养的医生向内地流动，则会造成香港自身的人才流失。“边界特别发展区”正好为香港医生在继续服务香港居民的情况下发展内地市场。内地居民可以因应需要决定留港治疗时间，其家属也可以不用办理赴港签注陪同来港。
近期，由于内地大量孕妇来香港产子，造成香港医院产房紧缺，引起香港本地市民的一些不安。如果能在“边界特别发展区”发展妇产科设施，可以让服务内地居民的妇产科服务和服务普通香港市民的妇产科服务相对分开，减少互相之间因资源争夺而引起的紧张关系。而且，“边界特别发展区”面积超过相当于30个铜锣湾，正好满足兴建医院、专科诊所、医生宿舍等大量的土地需求。
改革开放以来，虽然中港的“前店后厂”合作模式协助了香港的经济转型，并支持了珠三角地区的制造业发展，但是，随着珠三角城市的迅速发展，不少港资厂商开始尝试将“店”和“厂”同时设置在珠三角地区。2009年，广东省积极推行“腾笼换鸟”的政策下，深圳前海发展的议题持续升温。其实我们可以反过来思考，通过设立对内地居民实施“落地签注”的“边界特别发展区”，突破自由行和CEPA的局限，建立香港的“前海”，为香港经济创造新的动力。
改变城市功能布局失衡
与此同时，“边界特别发展区”的设立可以改变香港目前城市功能布局失衡的状况。今日的香港，一提起金融活动，大家会即时想起中环；一提起购物热点，大家会即时想起铜锣湾、旺角；一提起文化设施，大家会即时想起尖沙咀、红墈；讽刺的是，一提起香港的伦常惨剧，大家会即时想到天水围、元朗。印象的强烈反差，与香港城市功能布局的失衡息息相关。
一直以来，港英政府将香港的商业、贸易、办公、文化娱乐的城市功能集中在香港岛北部和九龙半岛南端。无论是香港的政府总部，表演场地如文化艺术中心、红墈体育馆，以至香港会议展览中心，都分布在维港两岸。至于新界方面，港英政府为了发展工业和舒缓市区的人口压力，吸收英国政府建立新市镇的经验，自二十世纪七十年代起，在新界兴建了多个新市镇，包括荃湾、沙田、屯门、大埔、粉岭／上水、元朗、将军澳、天水围。按原先的设计理念，新市镇主要承担工业和居住功能。
新市镇吸引了不少市民搬离市区，对改善市区的居住环境发挥了重要作用。但是，由于香港经济结构的转型，令新市镇未能提供足够的工作机会予当地居民。自国家改革开放以来，香港工业渐渐北移，新市镇的工业发展停滞，加上港英政府无意在新界建立城市副中心，在设立新市镇的同时并无将部份市中心的功能相应迁入，所以局限了新市镇创造就业机会的能力，这令不少新市镇的居民需要跨区工作。2006年，新界高达41.0%的工作人口需要前往香港岛和九龙工作；九龙约有36.4%的工作人口需要前往新界和香港岛工作；香港岛则只有21.4%的工作人口需要前往新界和九龙工作。
跨区工作不止给上下班时间的维港两岸带来更严重的交通挤塞问题，还给居民带来了更多车费支出、乘车时间和精神负担，减低工作意欲。更大问题是，全港十八区中，香港最北部的元朗区和北区的居民教育程度较低，区内单亲家庭、领取综援家庭、新来港人士较多，远离市区的客观因素更增添其寻找工作的难度。无论在失业率、无业家庭比例以至入息低于平均综援金额的家庭比例，两区的数字都居全港十八区的前列位置。当中元朗区天水围的自杀率更是全港最高，不时发生伦常惨剧，被指为“悲情城市”。
另外，香港可发展的平地不多，大多集中在新界的元朗、粉岭。回归前，港英政府为了持续发展维港两岸，大多以填海的方式增加土地供应。自1842年至现在，香港累计填海土地面积约100平方公里，约占香港土地总面积的十分之一。但是，踏入二十一世纪，填海发展模式似乎走到了尽头。一方面，维港两岸浅海地带的面积不断减少，填海成本上涨；另一方面，香港人的环保意识增强，保护海港协会成功在回归前推动立法局通过《保护海港条例》，更成为环保团体反对政府填海计划的利器。所以，填海发展模式的吸引力大大降低。
“边界特别发展区”的设立可以将香港的优势服务业与内地的庞大市场结合。长远而言，借助邻近深圳的市中心和港深口岸的经济幅射，“边界特别发展区”可望发展成为香港的城市副中心，媲美日本东京都的副中心新宿、上海的浦东开发区。
“边界特别发展区”成为香港城市副中心的意义在于根本地改变香港的城市功能布局，为新界注入更大的经济活力。更多中产人士因为参与城市副中心的经济活动而迁入，带动区内消费，为元朗区和北区的低学历和低技术的基层劳工增加更多就业机会。元朗区、北区以至新界的居民可以不用远赴香港岛和九龙工作，香港岛北端、九龙半岛南端的交通挤塞问题亦可得到舒缓。香港亦可在填海以外，开拓发展用地，应付经济发展需要。可以说，建立“边界特别发展区”作为香港的城市副中心，不止为香港提供新的经济增长点，创造更多就业机会，还有助舒缓新界的社会、民生问题。
“边界特别发展区”将成为“一国两制”下的一个崭新实验，也为2047年以后“一国两制”如何继续运作提供有益的实践。
《港澳观察》2012年2月期
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