天大研究院研究员 杨毅龙
2023-3-13
一、背景 这些年来，香港出现了一次又一次的社会危机，政府施政与人民期望出现明显差距，反映出特区政府在治理能力上出现了问题。习近平主席在“庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话”中，对特区政府提出“四点希望”，第一点即治理问题，他指出，“着力提高治理水平。完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能，是把香港特别行政区建设好、发展好的迫切需要”，足见中央对于特区政府治理能力的关注。
治理可包含多个方面，当中涵盖面最宽，涉及最广大香港市民的就是“基层治理”，2022年7月李家超就任行政长官，8月，特区政府旋即开展清洁300多个“卫生黑点”的全港清洁行动，试图解决“老、大、难”社区卫生问题，就是特区政府希望改善基层治理的例子。
然而，全港清洁行动只是基层治理的一小部分，香港基层治理还涉及制度性改革和结构性重组（包括政府职能调整、部门效率提升、革除部门各自为政和基层代表的选拔）。要对症下药，急民之所急，必须从基层治理的制度方向进行改革，广泛选拔和吸纳爱国爱港的基层代表参与基层治理，才能完善治理系统。
香港基层治理，离不开区议会。通过梳理回归前后社区和基层代表产生办法（即区议会选举）的变迁，分析区议会对参政者的重要性与吸引力，探讨以2019年后的区议会变化与现状为基础的未来区议会的发展。
二、区议会的源起、变化与职能
香港的区议会选举是港英时期推行代议政制的一环。1982年，港英政府第一次举行区议会选举时，490名区议员中只有132名（26.9%）为直选议员，其他有官守166名（33.9%）、当然议员57名（11.6%）和委任议员135名（27.6%）。可说是一个民主程度不足三成的低代表性议会。后来，港英政府才取消官守代表、减少委任和提高直选议员比例，到了1994年（回归前最后一次区议会选举），只剩下373名区议员，由346名直选和27名当然议员组成。
港英时期155年，到了最后15年才放开小部分民主权利，还得伴随一群官守、委任议员来制衡民选代表，足见英国人对港人民主权利的开放度之低。
回归初期（1997年7月至1999年12月）的临时区议会，以委任议员为主，共468名。2000-2003年特区第一届区议会选举，大大提高了直选议员比例，519名区议员中，直选议员390名（75.1%），另设102名委任议员（19.7%）和27名当然议员（5.2%）。第二和第三届直选区议员数目也在增加，第二届增至400名，第三届增至405名，委任议员和当然议员则维持不变。
第四届（2012-2015年）直选议员比例进一步提高，全部507名区议员中，委任议员减少至68名（13.4%），27名当然议员（5.3%）维持不变，直选议员增加至412名（81.3%）。到了第五届（2016-2019年），委任议员全面取消，27名当然议员维持不变，直选议员增加至431名（94.1%）。到了第六届（2020-2023年），27名当然议员维持不变，直选议员增加至452名（94.4%）。值得注意的是，2012年和2016年两次立法会选举中，加入了区议会（第二）界别5名立法会议员，参选人必须为当选区议员，再由全香港非功能界别选民投票选出，提升了社区和基层代表在立法机关的影响力。
对比港英时期和回归后的区议会选举，回归后的民主成分明显大幅度提高。不但没有官守代表，委任议员更是减少、甚至取消，直选议员的人数和比例也逐步提高，足以证明中央政府在“一国两制”的基础上，尊重香港市民的自由和权利。
职能和定位方面，《基本法》第九十七条规定：“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”而《基本法》第九十八条订明：“区域组织的职权和组成方法由法律规定。”
由此可见，区议会是一个非政权性组织，只具有咨询地区事务和提供文化、康乐、环境卫生等服务。至于区议员办事处的日常工作，主要为处理市民求助、举办居民活动、跟进求助个案和向政府部门反映地区事务等等。
换句话说，区议会并不是政权的一部分，《基本法》所指的区域组织不一定是区议会，区域组织也不是一个让政治组织去宣扬政治讯息的平台。这一点对于检讨区域组织的产生办法极为重要，因这些年来区议会的“泛政治化”已经违反了其成立的本意。
三、区议会对参政者的重要性与吸引力
既然区议会只是一个咨询组织，为什么近十多年来越来越多人参与区议会选举和社区服务？我们可以从政治前途和区议员待遇两大方向分析。
- 政治前途
回归初至2019年的区议会选举，曾经为香港政界培育了不少政治人物。不管是爱国爱港阵营，还是反对派，他们都以参与地区工作和区议会选举作为培育党内新参政者的培训路径。爱国爱港阵营中，李慧琼、田北辰、陆颂雄、麦美娟和郭伟强等都曾经参选区议会。反对派方面，陈淑庄、何俊仁、冯检基和一大批“非法占领”活动后的“伞兵”也曾经参与区议会选举。2019年，区议会选举被反对派“大翻盘”，也只是反对派新一代参政者的第一步，下一步必然参与2020年立法会选举（此选举后来因疫情延期至2021年12月）。
因此，在过去20多年的政治生态中，区议会是不少参政新人的第一步，他们先在地区服务中磨炼，争取社区居民支持，赢得区议会后再挑战立法会，部分人更被政府委任进入问责团队（例如：工联会何启明被任命为劳福局副局长）或行政会议（例如：民建联李慧琼），政治生涯更上一层楼。
2.区议员待遇
除了政治前途外，区议会议员的薪金也是一个吸引点。回归初年，区议员的薪金不算有吸引力，跟全港住户收入中位数相若，大多数当区议员的只是一份荣誉或兼差。当时，工商界人士出任区议员的情况普遍。如下表所示，随着区议员薪金增加，与全港住户收入中位数距离拉大，已经不光是一份荣誉，赢得区议员已是一份不错的工作。对于刚刚投入劳动市场的毕业生来说，3万多元的工资，更是极具吸引力的工作。这也在一定程度上解释了近年来大批青年人参与政治运动，随后转战区议会选举，希望赢得区议员此份“名利双收”的工作。
备注：完成任期后，亦可获得薪金总额的15%作为任满酬金。
综合上述两大吸引点，社区工作和区议会选举在近十多年成为了不同政治组织青年一代“追梦”的平台。不同政治光谱的政治斗争也渐渐蔓延至区议会，加上香港一些长期积累的深层社会矛盾，最终酿成了2019年的“黑色风暴”。
四、2019年后的区议会变化与现状
因《2019年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案》而引起的“修例风波”，自6月9日第一次“反修例游行”及其后的一连串黑暴事件，沉重地打击了特区政府的管治威信，“反中乱港”势力表面上争取民主自由，实际上暴露出他们歧视、针对内地的行径。
然而，在一片社会充满仇恨和敌对的气氛中，特区政府依然按时举行了区议会选举。结果，爱国爱港阵营惨败，全港452直选席位中只赢得59席（13%）。那些一直支持黑暴的“和平、理性、非暴力”和“勇武抗争”分子，却赢得约85%席位，夺得了全港18区中17区区议会的主导权。在地区事务上，已经可以跟政府对着干，阻挠与民生和地区发展相关的项目推行。
在特首选举和政权层面，按照当时的行政长官产生办法，反对派已经在特首选举委员会中拿下117席，加上原本已经占有优势的约330席，在当时1200人的选举委员会中稳拿最少447席位，对2022年行政长官选举构成直接威胁。
此外，当时社会舆论、舆情大多被反对派操控，对2020年立法会选举（此选举后来因为疫情延后至2021年12月）构成重大不利因素。2020年初，新冠疫情爆发，特区政府在抗疫和物资供应保障方面差强人意，弄得香港民怨沸腾。
就在此“危急存亡之秋”，中央政府和全国人大洞悉“反中乱港”势力意图夺取政权和颠覆国家的阴谋，采取果断措施，先后出台《香港国安法》和《2021年完善选举制度（综合修订）条例》，加上，特区政府要求所有区议员宣誓效忠中华人民共和国香港特别行政区政府和拥护《基本法》。部分“反中乱港”区议员也因曾经参与黑暴或其他刑事案件而被判刑或潜逃海外，造成近300席位出缺，多个区议会因为议员人数不足而无法正常运作。
如上述数据所示，第六届区议会留任议员不足31%，已经无法履行区议会原有的职能。这些年，一些按惯例应该咨询区议会的发展项目，已经不再进行，政府也不一定要“走过场”到区议会去获得支持，区议会的咨询功能形同虚设。
令人担忧的是，“反中乱港”分子虽然大量离开了区议会，但他们的有生力量没有被消灭，只是转为“有技巧潜伏”或地下运作而已。
换句话说，区议会的职能在“黑暴议会”冲击下，已经大不如前，但地区治理的空白点应该怎么处理，值得深思。
五、总结与建议
综上所述，区议会是香港基层治理的重要一环，具有其独特的作用和历史意义。英国人在政权移交前15年才以“代议政制”模式开放小范围民主，允许直选产生市民代表，为香港政治发展埋下隐忧。特区政府延续和发展区议会制度，但却没有从根本上认识和改善地方治理。
行之日久的区议会制度在复杂多变的政治、经济和民生因素影响下，已经难以正常发挥其作为地区咨询组织的功能。然而，市民对于改善社区环境、“家门口就能求助”和参与社区活动的需求，也是客观存在，完全撤销基层代表的方案实不可取。故此，笔者建议：
- 保留社区和基层代表，不一定以区议会方式运作，调整他们的产生办法，组成“社区和基层代表会”。《香港国安法》出台后表面上打垮了反对派的冒头人物，但实际上反对派化整为零潜伏于社区，加上目前社会气氛欠佳，直选区议会对基层治理有害无益。建议以推荐、协商和委任等方式，按照社区构成的成分（例如：居民代表三分之一、商户和专业人士代表三分之一、社区组织代表三分之一）均衡参与，来组成和产生社区和基层代表，履行《基本法》赋予区域组织的职能，避免民粹主义左右基层治理，以便让多元化背景人士参与社区治理；
- “社区和基层代表会”应保留18区分区模式，但必须按照每个区的人口成分和实际需要去调拨资源。例如：较为贫困的观塘区、深水埗区、黄大仙区和葵青区，需要多一些医疗、托儿、教育和老人支援。这些福利资源必须以人为本，而不是以区为本去调拨。
未来的基层治理，只要能以客观、公平、均衡参与和具有广泛代表性的原则选贤与能，并按照区情、民情的实际需要调拨资源，就能提升社区治理，尽快破解深层次矛盾。
